O advento das emendas parlamentares de execução obrigatória, as chamadas \"emendas impositivas\", consolidou uma profunda reestruturação na dinâmica orçamentária brasileira, transferindo fatias significativas do poder de alocação de recursos das mãos do Poder Executivo para o Legislativo. Esse novo modelo, embora tenha nascido com a promessa de garantir autonomia aos parlamentares e reduzir as históricas moedas de troca política, acabou produzindo uma multiplicidade de problemas. Além dos episódios de falta de transparência e desvios de recursos noticiados pela mídia, ele também trouxe consigo um debate jurídico que agora bate à porta das Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais de todo o país.
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O desafio reside na ajustada transposição do modelo federal para as esferas estadual e municipal. Como o orçamento tem natureza de lei, o Supremo Tribunal Federal (STF) já consolidou que as regras de processo legislativo previstas na Constituição Federal devem ser replicadas pelos entes locais. Logo, havendo autorização normativa expressa na esfera própria, deputados estaduais e vereadores podem propor emendas de execução obrigatória, mas essa nova prerrogativa veio acompanhada de uma controvérsia jurídica sobre os limites reais desse poder.
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O cerne do problema está em uma conta que parece simples, mas que esconde um grande debate. O art. 166, §§ 9º e 9º-A, da Constituição da República estabelece que o Congresso Nacional pode destinar até 2% da Receita Corrente Líquida para emendas individuais. No entanto, o texto constitucional é preciso ao dividir esse valor: 1,55% fica com a Câmara dos Deputados, que reúne os representantes do povo, e 0,45% com o Senado Federal, que representa os estados e o distrito federal.
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É exatamente nesta distinção que surge o impasse para os demais entes federados. O princípio da simetria supõe que as normas voltadas à União se aplicam \"no que couber\" para os Estados e Municípios, o que demanda o reconhecimento das assimetrias institucionais entre os entes: enquanto o Congresso Nacional é bicameral, as Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais operam de forma unicameral. Diante desse quadro, questiona-se se o percentual destinado às emendas locais deve observar o teto global de 2% ou se deve espelhar apenas a fatia destinada a uma das casas deliberativas federais.
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Em resposta a essa questão, a decisão monocrática do ministro Alexandre de Moraes, na ADI 7869/PB, determinou que as emendas de parlamentares estaduais deveriam adotar o limite de 1,55%, tomando a Câmara dos Deputados como paradigma direto para as casas legislativas subnacionais.
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Embora a decisão tenha sido proferida em sede cautelar, ela oferece uma fundamentação robusta ao sistema constitucional, sugerindo que a interpretação da norma deve ser deduzida a partir de parâmetros concretos equivalentes. Portanto, em atenção à diversidade de modelos legislativos, torna-se despropositado que um parlamentar estadual ou municipal detenha um percentual individual superior ao de um deputado federal. De todo modo, enquanto não houver um julgamento definitivo de mérito no plenário do Supremo Tribunal Federal, que terá efeito vinculante geral, as normas locais que estabelecem o limite de 2% ainda gozam de presunção de validade, na medida em que guardam fidelidade à literalidade do texto constitucional.
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Independentemente da disputa pelos percentuais, o debate mais urgente é, sem dúvida, a respeito da qualidade desse gasto. A \"impositividade\" das emendas traz uma responsabilidade redobrada. Já não basta apenas ter o direito de indicar o destino da verba. É preciso garantir que o dinheiro seja aplicado com transparência, racionalidade e, acima de tudo, para atender às reais necessidades da população. No fim das contas, seja 1,55% ou 2%, o que o cidadão espera é que cada centavo do orçamento seja tratado com o rigor e a ética que o dinheiro público exige.
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Dimas Ramalho é vice-presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
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Mais recentemente, na sessão de 26 de fevereiro de 2025, o Plenário do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), ainda que em sede cautelar, ampliou seus exames, deixando de se concentrar apenas nas relações entre o poder público e as entidades, para alcançar também os contratos pactuados entre estas e terceiros.
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Recordo que, na ADI 1.923, O Supremo Tribunal Federal –ao estabelecer um verdadeiro marco regulatório do terceiro setor– fixou a interpretação de que tais instituições paraestatais não estão imunes ao controle dos Tribunais de Contas e à supervisão do Ministério Público.
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Decidiu, ainda, que, embora elas não estivessem obrigadas a observar a lei de licitações, deveriam elaborar e seguir um regulamento de compras próprio coerente com o núcleo essencial do art. 37, caput, da Constituição da República.
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Por exemplo, as compras e aquisições dessas organizações deveriam observar preceitos elementares de legalidade, transparência, moralidade, isonomia e impessoalidade, objetivando-se, sobretudo, a vantagem econômica da avença.
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Não é possível admitir, assim, que organizações sociais e entes congêneres adquiram, com recursos do erário, bens e serviços de empresas de propriedade de seus diretores ou de parentes desses. Também é inadmissível que os contratos sejam formalizados sem um procedimento mínimo capaz de garantir uma escolha sem favorecimentos e com preços compatíveis com o mercado.
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Todo esse lastro decisório fixado pela jurisdição constitucional fundamentou a intervenção inédita da Corte de Contas paulista em procedimento de contratação efetivado por organização social, que tramita no âmbito do TC-004232.989.25-1.
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No caso concreto, a entidade CEJAM - Centro de Estudos e Pesquisas \"Dr. João Amorim\" objetivava, por meio de procedimento de seleção, contratar empresa para prestação de serviços médicos em unidades de saúde do município de São José dos Campos, onde mantém dois contratos de gestão com a prefeitura. Contudo, foi constado, desde logo, que o processo de escolha não revelou as justificativas da avaliação operacional das participantes, faltando com o dever de transparência e impessoalidade. Esse fato é indicativo forte de eventual direcionamento da contratação, impedindo, adicionalmente, a interposição de recursos com potencial revisor.
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Nesse contexto, com base no poder geral de cautela – também reconhecido pelo Supremo aos Tribunais de Contas – expedi, na condição de relator, cautelar para suspender os trâmites de contratação e, caso esta já houvesse se concretizado, notifiquei a entidade para que apresentasse justificativas em 48 horas e suspendesse eventuais pagamentos. Na sessão imediatamente posterior, o Plenário do TCESP, ciente da formalização do contrato, converteu a notificação para sustação de pagamentos em cautelar.
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Não se pode esquecer que as entidades do terceiro setor recebem repasses provenientes do erário e que esse dinheiro não é despido de sua natureza originária, atraindo a competência do Tribunal de Contas. Como fica claro, a decisão inova ao perseguir os diferentes caminhos traçados pelos recursos públicos.
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Por fim, as entidades do terceiro setor não possuem finalidade lucrativa e, em complemento à atividade estatal, prestam serviços de notório interesse de toda a sociedade, razão pela qual devem ser intransigentes em seus mecanismos de integridade a contribuir com a eficiente aplicação das verbas recebidas.
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O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por sua vez, está atento à atuação dessas entidades e, exercendo as prerrogativas que o constituinte lhe confiou, está disposto a abrir fronteiras no controle de contas para tutelar o correto emprego do dinheiro público, onde quer que esteja.
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Dimas Ramalho é Conselheiro-Corregedor do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
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